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La commune est la collectivité administrative de base, la plus petite subdivision administrative française. C’est également la plus ancienne et probablement la plus identifiée par les administrés.

Le décret du 14 décembre 1789 érige en municipalités “toutes les communautés d’habitants” (paroisses, villages, bourgs) qui existent au moment de la Révolution française. Le terme de commune se substitue au terme de municipalité en 1793. La commune constitue aujourd’hui l’une des trois grandes catégories de collectivités territoriales avec les départements et les régions. La commune est la collectivité qui agit sur le plus petit territoire.

Au 1er janvier 2020, selon les chiffres de la Direction générale des collectivités locales(nouvelle fenêtre), la France compte un total de 35 054 communes dont 215 outre-mer. Ce chiffre décroît ces dernières années en raison de nombreuses fusions de communes. 90% des communes ont moins de 32 000 habitants et 42 communes ont une population supérieure à 100 000 habitants.

Une organisation unique sur le territoire

Les communes connaissent une organisation administrative unique, quelle que soit leur taille. Depuis la loi municipale de 1884, elles sont gérées par le conseil municipal (dénommé corps municipal à l’origine) et par le maire. Le conseil municipal est  élu au suffrage universel direct, le maire est élu par et parmi le conseil municipal.

Organe exécutif de la commune-collectivité décentralisée, le maire est par ailleurs le représentant de l’État dans la commune-circonscription déconcentrée. Au titre de cette seconde fonction, il gère l’état civil, organise les élections et a la qualité d’officier de police judiciaire. On dit qu’il connaît un “dédoublement fonctionnel”.

Un large éventail de compétences

Les communes bénéficient de la compétence générale pour gérer toute affaire d’intérêt communal, ce qui n’empêche pas que de nombreuses lois leur confient des compétences identifiées dans les domaines les plus variés :

  • urbanisme et maîtrise des sols (plan local d’urbanisme – sous réserve de la compétence des établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, et des métropoles –, délivrance des permis de construire) ;
  • logement ;
  • aide sociale (au travers notamment des centres communaux d’action sociale, CCAS) ;
  • gestion des écoles élémentaires et maternelles ;
  • culture et patrimoine ;
  • tourisme et sport (campings, équipements sportifs, offices du tourisme).

Le champ des compétences des communes a cependant tendance a diminué au profit des intercommunalités.

Le conseil municipal, dont les membres sont élus au suffrage universel direct lors des élections municipales, représente les habitants. Ses attributions sont très larges depuis la grande loi municipale de 1884, qui le charge de régler “par ses délibérations les affaires de la commune”. Cette compétence s’étend à de nombreux domaines. Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le représentant de l’État.

Il émet des vœux sur tous les sujets d’intérêt local : il vote le budget, approuve le compte administratif (budget exécuté), il est compétent pour créer et supprimer des services publics municipaux, pour décider des travaux, pour gérer le patrimoine communal, pour accorder des aides favorisant le développement économique…

Le conseil exerce ses compétences en adoptant des délibérations. Ce terme désigne ici les mesures votées. Il peut former des commissions disposant d’un pouvoir d’étude des dossiers.

Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre et l’ordre du jour, fixé par le maire, doit être communiqué avant le début de la séance. Celle-ci est ouverte au public sauf si l’assemblée décide le huis clos, ou si le maire exerce son pouvoir de “police des séances”, notamment en cas d’agitation, et restreint l’accès du public aux débats.

En cas de dysfonctionnement grave, le conseil municipal peut être dissous par décret en conseil des ministres.

La préparation d’un budget relève de l’exécutif local (maire, président du conseil départemental, président du conseil régional) et est assurée par les services financiers des collectivités. Elle nécessite une évaluation des dépenses et des recettes pour l’année à venir.

L’État doit fournir les renseignements indispensables (montant des dotations, détermination des bases d’imposition, informations générales sur le personnel) pour que les collectivités puissent évaluer leurs recettes. Les délais de production des données financières – notamment le montant des dotations à attendre et l’estimation des bases fiscales nécessaires à l’anticipation des recettes – expliquent que les collectivités doivent adopter leur budget, non pas au 1er janvier, mais au 15 avril de l’année de l’exercice.

Les dépenses obligatoires doivent être sincèrement évaluées. Elles concernent les secteurs de compétences fixés par la loi pour chaque type de collectivité. Ainsi, le budget régional doit intégrer, par exemple, les dépenses concernant la rénovation des lycées. De même, les charges de personnel sont obligatoires pour toutes les collectivités et doivent être inscrites en dépenses. Si ce n’est pas le cas, le préfet peut saisir la chambre régionale des comptes, qui demande à la collectivité de rectifier l’oubli et, à défaut, autorise le préfet à les y inscrire d’office.

En ce qui concerne les dépenses, des discussions sont engagées avec les services, selon un calendrier établi en interne, et sont suivies de réunions d’arbitrage. Les collectivités peuvent alors déduire leur marge de manœuvre par rapport aux recettes qu’elles attendent, soit afin de contenir les dépenses pour respecter la règle de l’équilibre, soit afin d’effectuer des choix stratégiques en mettant l’accent sur des priorités politiques.